煤矿和非煤矿山、建筑施工、危险化学品、烟花爆竹属于专业技术性强、危险性大、事故发生率高的高风险行业和领域。人们通常把从事这类生产、建设、经营活动的企业称之为“高危企业”。
长期以来，由于缺乏有效的经济政策和管理措施，不能及时、妥善地实施事故灾害的抢险救助和事故的善后处理等工作，给高危企业的安全工作带来了诸多矛盾和问题，突出表现在以下3个方面。
一是某些民营或者小型的高危企业发生重大伤亡事故，老板逃之夭夭，企业既没有钱用于事故抢险救灾，更没有钱用于善后处理，伤亡人员的经济权益得不到应有的保障。由于企业没有事故抢险救灾和善后处理的资金，以致本应由企业负担的费用只能由各级政府负担，“老板挣票子、政府当孝子”的现象时有发生。
二是很多高危企业自有资金中没有用于事故抢险救灾和善后处理的专项资金，发生事故时“拆了东墙补西墙”，捉襟见肘，抢险救灾和善后处理的经费没有保证，资金风险很大。
三是事故的抢险救灾和善后处理经费的提取、适用范围和管理没有章法，各地和企业的做法不一，缺乏规范。究其原因，主要是没有制定行之有效的经济政策并且制度化。在国外，一些发达国家为了解决高危企业安全风险防范问题，相继建立健全了类似安全风险抵押金的法律制度。如美国法律规定，企业自开办煤矿伊始，每年就要提取一定数额的“权利金”，专户储存，主要用于煤矿衰老转产、事故处理的经费支出，政府监管部门对煤矿“权利金”的提取、使用进行监督管理。因此，借鉴国外经验，结合我国国情，研究制定相关经济政策，解决事故抢险救灾和善后处理的资金保障问题，十分必要。
早在《安全生产法》制定之时，国家就把安全投入作为保障安全生产的重要前提和条件，对企业的安全投入标准、投入决策主体和法律责任作出了明确的规定。《安全生产法》的颁布施行，为安全生产风险抵押金制度的建立提供了法律依据。所谓安全投入（费用），是指企业用于生产经营全过程的各项安全资金，既包括企业开办、建设和生产经营活动所需的资金投入，也包括事故预防、抢险救灾和善后处理等方面的经费支出。党中央、国务院高度重视高危企业安全风险防范工作，把建立企业安全风险抵押金制度列为一项治本之策。2004年1月9日，在《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》中明确提出，要建立企业安全生产风险抵押金制度，各地可以结合实际，依法对矿山、道路运输、建筑施工、危化品和烟花爆竹企业，收取一定的安全生产抵押金，用于事故抢险救灾和善后处理。国务院要求原国家安全监管局会同财政部制定具体办法。为此，原国家安全监管局会同财政部、中国人民银行作了大量的调查研究和论证工作。升格后的国家安全监管总局加大了工作力度，决定先以煤矿为突破口，再推向其他高危企业。在各方的努力和支持下，财政部、国家安全监管总局、中国人民银行于2005年12月14日印发了《煤矿企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》。此后，在总结煤矿企业实施经验的基础上，又将安全生产风险抵押金制度扩大到非煤矿山、道路运输、建筑施工、危化品和烟花爆竹等高危企业，继而制定了《抵押金管理办法》。《煤矿企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》和《抵押金管理办法》的颁布实施，实现了国家关于高危企业安全风险防范资金保障的重要经济政策的法律化、制度化。
作为一项重大经济政策和管理制度， 安全生产风险抵押金制度的内涵丰富。
第一，这项制度的目的是防范和降低企业安全风险。高危企业最大的安全风险是事故，事故的抢险救灾和善后处理需要必要的资金保障。事故的抢险救灾和善后处理资金匮乏的问题，必须用经济手段加以解决。提取安全风险抵押金，可以解除事故抢险救灾和善后处理的后顾之忧，为防范和降低企业安全风险提供可靠的资金支持。
第二，这项制度的性质是通过实施安全风险资金担保的措施，来减少企业的经济负担。从民事法律上看，抵押是一种特殊形式的担保，即以企业提取的抵押金作为事故风险的担保物，专户存储，专款专用。事故发生时权利人（企业及其从业人员）享有优先受偿（使用）权；不发生事故时，企业无权使用抵押金。
第三，这项制度的适用范围是用于企业事故的抢险救灾和善后处理。按照《抵押金管理办法》的规定，安全生产风险抵押金适用范围为处理本企业生产安全事故而直接发生的抢险、救灾和处理本企业生产安全事故善后事宜而直接发生的费用支出。
第四，这项制度的管理机制是企业自提自用与政府监管相结合。按照《抵押金管理办法》的规定，企业根据相应标准提取和存储风险抵押金。事故发生时，有关抢险救灾和善后处理费用原则上全部由企业负担并先行支付；确实需要动用风险抵押金的，经批准后方可使用。县级以上人民政府安全生产监督管理部门和财政部门负责对抵押金的核定、提取、专户存储、使用、结转、补充和会计核算实施监管管理。
推行高危企业安全风险抵押金制度，其涉及面广、情况复杂、政策性强，需要做好大量艰苦细致的配套工作。各级安全生产监督管理部门需要与财政部门、银行密切配合，严格实施《煤矿企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》和《抵押金管理办法》。
一是调查摸底，心中有数。两个《安全生产抵押金暂行办法》涉及的高危企业的行业和领域不同。矿山、道路运输、建筑施工、危化品和烟花爆竹企业数量众多且各具特点，有关部门需要认真调查研究，搞清楚有关企业的数量、规模、所有制和生产经营方式、安全风险和事故发生率、各地经济和收入水平、事故补偿现状以及存在的主要问题。
二是建章立制，实施安全生产风险抵押金制度，涉及企业安全生产风险资金的投入及其监督管理等项工作。有关部门应当根据国家规定，制定相应的规章制度和工作程序，使有关企业对安全生产抵押金的提取、使用和管理工作规范化、制度化。
三是以点带面,取得经验。要全面实施安全生产风险抵押金制度，需要选择一些具有典型性和实施条件的企业进行试点，逐步推开。
四是区别情况，因地制宜。在严格执行国家规定的前提下，应当根据不同类型企业的情况和特点，制定具体的实施计划和措施，不宜“一刀切”。
五是分步实施，总体推进。贯彻实施两个《安全生产抵押金暂行办法》需要一个过程，有关部门需要制定周密可行的工作方案、实施计划和配套措施，突出重点，先易后难，积极稳妥，狠抓落实，注重实效。
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