基本情况：海珠区为广州市老四区之一，面积90.34平方公里，人口210万，辖18条街道，原为广州市的工业区。改革开放以来，海珠工业区的功能不断下降，逐步形成以会展业为龙头，集居住、商贸、休闲观光为一体的现代化中心城区。2011年海珠区GDP达到873.65亿元，财政收入达到35.54亿元。辖内生产经营单位达到10万家，但规模以上企业只有1200家左右，绝大部分生产经营单位都是小微企业，主要由制衣、布匹经营等为主，生产经营场地大都以20个城中村集体和私人物业构成，管理相对落后，技术陈旧，事故隐患众多，安全生产形势严峻。

市每年度下达给我区的安全生产事故亡人控制指标，2007年至2010年均为7人，2011年下降为6人，2012年为5人。2007至2010年死亡控制指标使用情况均为七分之五，2011年为六分之四。2012年因我区三滘村自建消防站垮塌（8.25事故）一次致死5人，目前已超过控制数。

区安监局由局办公室、综合法规科、监督管理科、执法监察分局、培训中心等科室组成，共计公务员32名、事业编1名、工勤4名。

一、近年我区生产安全事故的基本特征

1、台阶特征。2006年以前我区年度生产安全事故导致的死亡人数年平均在25人左右（含责任事故和非责任事故），2007年以后年平均在10人左右（含责任事故和非责任事故）。从数据比较可以清楚看到，近年来我区安全生产工作上了一个新的台阶，但事故总数和死亡人数仍然比较大。这个台阶特征表明我区安全生产工作有了稳步的推进。

2、时间分布特征.从事故发生时间分布来看，我区年度生产安全事故发生时间主要呈现“双峰”分布，每年度上半年“五一”前后出现一个高峰，下半年“十一”前后出现另一个高峰。从2009年以来，经过不懈的努力，上半年的事故高峰已经基本消除，但下半年的事故高峰仍未得到有效解决。

3、行业分布特征.从事故发生行业分布来看，2008年以前，我区年度生产安全事故发生行业主要是建筑、修造船等行业，经过统计，2008年以前，我区建筑行业发生的安全生产事故死亡的人数均达到当年事故死亡人数的60%以上、个别年度甚至达到85%。经过安监部门和建设部门的共同努力，2009年度未发生建筑行业的安全生产亡人事故，2010年度我区总投资80多亿的迎亚运工程未出现亡人事故，2011年度建筑行业未出现安全生产事故。这一系列数据说明，集中在重点领域的安全生产事故得到了遏制。

4、地域分布特征.从事故发生地域分布来看，我区年度生产安全事故发生地域主要是中、东部城中村地区，历年事故的总量和事故死亡人数占当年全区事故总量和事故死亡人数的70%以上，即三分之二强。从近3年的情况来看，中部地区虽然仍然是事故比较集中的区域，但所占比例下降到50%左右。

5、人员分布特征.从事故死亡人员类别分布来看，我区年度生产安全事故导致死亡的人员，几乎全部是外来务工人员，2005年以来，我区因安全生产事故死亡的人员中，仅仅有2人是本地的市民，其余96%的死亡人员为外来务工人员。从近3年的情况看，这个特征未得到根本解决。

综上所述，我区安全生产工作稳步推进，出现了明显的台阶效应，说明工作的成效比较明显。过去事故主要集中在建设领域的特征基本消除，说明工作的针对性比较强。但是下半年的事故高峰特征、中部事故比较集中的特征、事故伤亡人员主要是农民工的特征没有得到遏制，说明了我区安全生产工作的艰巨性、复杂性和反复性，需要我们长期不懈地努力，才有可能解决问题。

二、我区生产安全工作的主要特点

安监局独立设置6年多来，我们根据区委、区政府领导的指示，紧紧结合我区的实际，积极探索工作规律，不断创新工作机制，形成了一系列行之有效的工作思路和方法，较好地推进了我区安全防事故工作的发展。

1、处罚与教育并举。面对全区总计在9万左右的生产经营单位、近60万处左右的静态隐患、10万处左右的严重隐患，我们始终坚持了以执法为突破口的基本工作思路，6年间共计处罚了一万多个生产经营单位，总处罚额达到了3000万元。平均每年处罚生产经营单位1600个，每年处罚额度500万元以上，两项数据均为全市12个区县年度总数的三分之一。平均每个执法队员每年处罚生产经营单位达到100个，处罚额度达到50万元。

安监工作的基本哲学基础就是：其最大的普遍性是人人都不想出事，而最大的特殊性是人的生命只有一次。这样的普遍性和特殊性是其他工作领域不具备的，有了这样的哲学基础，群众基础就天然地形成了，抵触安全生产行政执法工作的可能性就小得多，安全生产监管工作就不可能做不好，安全生产行政执法工作就不可能开展不了。安全生产行政执法工作表面上是消除隐患的工作，实质上是救人的工作，因为是救人，行政执法工作强势一些、甚至特殊一些也不为过。

我们坚持认为：行政执法案件是否成功的判别标准，并不仅仅是受罚者是否承认了违法事实、履行了法律手续、上缴了罚款，而是受罚者是否受到了比较全面的教育。我们把尊重生命作为教育过程的关键，把教育贯穿到每一起案件之中，务求每一个案件都达到最佳的教育效果，使得处罚与教育有机地结合在一起。既解决了执法过程的对立问题，又形成了良好的教育效果。在没有人身自由滞留权、物品扣留权、行政许可权、合同制约权的执法条件下，实现了“无上访、无投诉、无复议、无诉讼”的执法目标。

2、处罚与普法并举。生产安全工作其实也是普法工作，生产经营单位只有严格按照《安全生产法》和相关法规，严格落实法律法规赋予的安全生产主体责任，才能够在本质上解决安全防事故的问题。

政府是安全生产的监管主体，只有不断地落实监管主体责任，才有可能促使生产经营单位落实安全生产的主体责任，处罚是落实监管主体责任的重要方面，没有法就没有罚，同样没有罚也就没有法。因此，我们构建了以执法促普法的基本工作思路。

5年来，我们通过各种方式加强了对生产经营单位主要负责人、安全主任的培训，针对部分单位反映培训课程针对性差、没有时间集中参训、有机构通过培训赚钱的嫌疑等居多问题，我们设计了生产经营单位主要负责人网上免费培训系统，彻底解决了生产经营单位反映的问题，并将通知主要负责人参加培训的过程调整为责令整改过程，对无法按期完成培训的主要负责人进行处罚，一举解决了生产经营单位不重视普法培训的问题，使得安全生产法规的普及和培训进入了一个良性循环的轨道。

6年来，在执法和网上免费培训两项措施的保障下，我区共培训生产经营单位主要负责人5000人、安全主任10600人，名列全市前列。

3、处罚与队伍建设并举。近6年来，我们在全区每一个街道成立了安监中队，总计队员达到了260人左右，绝大部分中队有了简易程序的执法权，少数街道中队有了一般程序的执法权，每一个中队安监局均配发了执法车一台、电脑等执法工具一批。中队队员通过与区安监局执法队员共同执法，不断熟悉安全隐患的识别和判断，不断掌握基本的执法程序，使执法的广度和深度不断拓展，执法的成效不断凸显。

在执法的过程中，区安监局始终把队伍的廉政建设放在队伍建设的首位，在确保公正执法方面，我们主要采取了将自由裁量幅度进行量化，防范变相中介行为的产生；全面加强案审制度的建设，集体讨论研究证据材料是否坚实、法规的适用、处罚金额的裁量等；全面加强思想政治工作，不断优化人生价值体系；不断根据执法监察实践出现的新情况、新问题规范制度建设，堵塞可能出现的漏洞；经常性的开展健康有益的文体活动，把业余生活丰富起来，少应酬、多运动，在文体方面建立兴趣点，形成追求目标。

主要问题：一是基层安监队员没有编制与经费，队伍建设的可持续发展无法得到可靠保障。二是“城中村”领导班子任期太短，只有三年，安全生产工作的长效机制难以形成。

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