一、人民法院审理工伤认定行政案件中存在的问题

（一）对于劳动者与用人单位劳动关系的认定问题

在我国，有劳动关系的劳动者，才能构成工伤事故的可能，没有劳动关系的劳动者，无论受何伤害，都不属工伤事故，不构成工伤事故的保险责任或者赔偿责任。《工伤保险条例》第二条严格规定了工伤保险的适用范围，也明确了可以进行工伤认定的“用人单位”的范围，即中华人民共和国境内的各类企业、有雇工的个体工商户。另根据《工伤保险条例》第六十一条，该条例所称职工：“是指与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的各种用工形式、各种用工期限的劳动者。”因此，作为能够进入工伤认定程序的门槛之一，首先要确定用人单位是否在《工伤保险条例》调整范围之内，再确定用人单位与劳动者之间是不是存在劳动法律关系。

实践中，关于认定工伤的前提条件之一劳动关系的确认是否可以在作出工伤认定的时候一并作出存在分歧。第一种观点认为：劳动和社会保障部门设有专门处理“劳动关系”争议的“劳动争议仲裁委员会”。劳动仲裁和工伤认定是两个完全不同的程序，劳动关系的认定应由专业职能部门即劳动争议仲裁委员会来行使。在工伤认定过程中，对劳动关系尚有争议的，应当告知申请人在当地劳动争议仲裁部门申请裁决，如当事人对仲裁裁定不服的，还可以通过诉讼方式予以救济。若在工伤认定程序中一并对劳动关系进行认定，事实上剥夺了当事人通过仲裁和诉讼途径解决劳动争议的权利。第二种观点认为：工伤认定过程中应对当事人提交的有关劳动关系的证明材料进行审查并确认是否存在劳动关系，劳动关系确认与是否认定为工伤具有不可分性，应当一并进行审理。

其实，两种观点并不必然矛盾，第一种观点针对劳动关系产生争议的情形，第二种观点针对劳动关系无争议的情形。从保护事实劳动关系中的劳动者的角度来分析，在工伤认定过程中，应尽量简化劳动者申请工伤认定的程序。职工发生工伤事故后要取得工伤赔偿，需经过工伤认定、劳动能力鉴定、工伤赔偿处理等程序，最短耗时也在半年以上。对于情况复杂的案件，有可能需要两年时间才能完成工伤认定程序，并取得赔偿。如认为工伤认定期间对是否存在劳动关系有争议的，还应当先通过劳动争议仲裁途径解决，那么走完劳动关系确认的程序，劳动者得到最终工伤认定的时间有可能要比一并确认劳动关系进行工伤认定程序所需时间增加一倍。为此，很多劳动者会因程序繁杂而放弃申请工伤认定。所以，从便于劳动者权益实现的角度，作为劳动和社会保障部门在工伤认定时，根据当事人提交的劳动关系证明材料，只作形式审查，便可以作出劳动关系是否成立的认定。

工伤认定中，如果用人单位与劳动者对是否存在劳动关系存在争议，也有可能启动劳动仲裁程序，法律赋予用人单位和劳动者可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁的权力。工伤认定前，是否存在劳动关系的问题已经仲裁裁决的，工伤认定应以该裁决为基础。为防止当事人在工伤认定作出后又申请劳动关系仲裁的情形，工伤认定中当事人未申请仲裁的，应告知当事人有申请仲裁权利。如果当事人放弃仲裁，则工伤认定部门可以就是否存在劳动关系进行调查核实，并在工伤认定的事实中确认。当事人不服的，可以以事实认定不清为由提起行政诉讼。人民法院在审查工伤认定案件时，可以一并对是否存在劳动关系进行审查。

从理论上说，工伤认定部门对劳动关系的证明材料进行审查，对劳动关系是否成立所作的确认是羁束性的行政行为，这要求行政机关作出的确认必须是根据法律和法规作出。然而，除《劳动法》原则性规定了建立劳动关系应当订立劳动合同外，关于未订立合同的如何确定劳动关系没有具体的法律规定。实践中，认定工伤的争议焦点又经常集中在是否存在劳动关系上。此时，劳动和社会保障部门和人民法院只有自己摸索规则或参考一些部门制定的规章或文件进行审查。

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