来源：华声在线

    对话人物：

    叶明欣 北京义联劳动法援助与研究中心研究员。

    对话动机：

    新修改的《职业病防治法》2011年12月31日颁布实施，对于职业病人和社会的期待，新法作出了哪些回应，存在哪些变化？已经生效的新法，对那些在职业病漩涡中挣扎的人，是否能起到立竿见影的作用？

    主要观点：

    新法在调整立法宗旨，加强监管力度，理顺监管机制，完善职业病诊断、鉴定程序等多个方面有了显著的进步；与严峻的职业病防治形势相比较，此次修法力度与现实需要还有不小的差距，没能一步到位。

监管力度提高 确立地方首长问责制

    主持人：你认为与原法相比，新修订的《职业病防治法》在制度层面有哪些进步？

    叶明欣：进步还是比较大的，可以分成几个方面说。第一，职业病防治的监管规格提高了，原法强调国家层面国务院卫生行政部门统一负责，地方政府主要强调的是要做职业病防治规划，纳入当地的经济社会发展计划组织实施。新法规定地方人民政府统一负责领导、组织、协调行政区域的职业病防治工作，建立健全职业病防治工作的体制机制，统一引导、指挥职业卫生突发事件应对工作，加强职业病防治能力建设服务体系建设，完善职业病防治责任形成制。

    对于县级以上的地方人民政府，有关职业病防治提到了地方首长责任制的高度。

    主持人：新法关于地方首长责任制有明确规定吗？

    叶明欣：有，第85条规定：县级以上地方人民政府在职业病防治工作中未依照本法履行职责，本行政区域出现重大职业病危害事故，造成严重社会影响的，依法对负责主管人员和其它直接工作人员开除处分。

    这个“负责主管人员”就是地方首长，或者至少也是个分管领导，比如分管的副市长、副县长之类的。

监管主体确立  终结多龙治水局面

    叶明欣：另外一个变化，是新修改的《职业病防治法》在监管体制上作了重大的突破。一方面，国家层面的职业卫生监督管理职责分工得到了明确，国家安监总局的监管主体身份得到法律的确认。最为重要的是，作为职业危害监管的核心，地方的工作场所职业卫生监督管理部门也明确为“安全生产监督管理部门”。自此，从中央到地方的作业场所职业卫生监督体制得以理顺。

    主持人：这可不可以看成是新法在实践中的最大的变化？

    叶明欣：可以这么说。职业卫生和职业健康其实应该是劳动部门做的事，1998年以后劳动部门就把这个工作推了出去，后来监管职责落到了卫生部门。这导致了职业病防治的多头管理局面：卫生部门负责诊断治疗，监管分到安监，落实待遇又跑到劳动部门。

    卫生监督要做很多事，职业卫生基本没有时间和人力做。国家安监总局成立以后，作业场所的职业卫生监管转给了安监部门，但依靠的是行政文件约束，安监要是进行处罚，又缺乏具体法律依据。这造成非常混乱的局面，总是需要卫生部门和安监局进行协调， 2005年时卫生部和安监总局还在发文协调两者关系，2010年时中央机构编制委员会办公室也还在发文协调两者的关系。

    其实职业卫生和职业安全应该放在一起，都属于劳动保护的范畴，各国实践也都是这样。进入作业场所检查，也是同一个机构的效率更高，尤其是安监的执法力度比卫生监督所要大，因为涉及一些安全生产许可的审批，其权力比卫生部门大很多。

    现在法律规范的安监有关职业病防治的职责，一个是预防，比如职业危害效果预评价，防护设施等都是安监管；还有一方面是劳动者保护，劳动单位向劳动者告知职业病危害、建立健康档案、出具职业病诊断材料，以及进行现场测评的职业病服务机构等都在安监的管辖范围内，只剩下诊断机构归卫生部门管了。

    主持人：有一个现实的问题：安监以前没有接触过这方面的工作，有没有驾驭这个权限的能力？

    叶明欣：这就是为什么要立法的原因。立法以后，安监可以按法律规定找中央编办要人要钱。还有，首先这个事是很重要的，不能因为它的能力有限不让它做，而是应该赶紧把人力物力资源匹配给它。另一方面还可以利用社会力量，比如作业场所的职业卫生检测，就可以通过卫生技术服务机构实现。有些技术力量还是有的，不是我们想象的一切从零开始。

职业病诊断鉴定程序得到完善

    主持人：新法对职业病诊断、鉴定程序也进行了新的规定，你怎么看这些新规定？

    叶明欣：总体来说是程序得到了完善，给劳动者如何进行职业病诊断鉴定指了一条路。

    职业病的诊断和鉴定是一种归因诊断，要判断劳动者所患疾病和其所从事的职业是否有因果关系，因此，职业病危害接触史、工作场所职业病危害因素等是进行职业病诊断和鉴定的关键证据。新法围绕职业病诊断、鉴定环节如何获取这些资料，设计出了有章可循的法律程序。

    一方面，新法规定，承担职业病诊断的医疗卫生机构不得拒绝劳动者进行职业病诊断的要求。

    更为重要的是，新法规定了职业病诊断所需的各种资料如果用人单位不提供，劳动者应该如何获得：（1）对劳动关系、工种、工作岗位或在岗时间的争议，劳动者可以申请仲裁。（2）用人单位不提供工作场所职业病危害因素检测结果等资料的，诊断、鉴定机构应结合劳动者的临床表现、辅助检查结果和劳动者的职业史、职业病危害接触史，并参考劳动者的自述、负责工作场所职业卫生监督管理部门提供的日常监督检查信息等，作出职业病诊断、鉴定结论。（3）劳动者对用人单位提供的工作场所职业病危害因素检测结果等资料有异议，或因单位解散、破产，无用人单位提供上述资料的，诊断、鉴定机构应提请安监部门调查，安监部门应在三十日内作出判定。（4）职业病诊断、鉴定机构认为需要时，可对工作场所职业病危害因素进行现场调查，或提请安监部门组织现场调查，安监部门应在十日内组织现场调查。

    这些程序的改进大大有利于劳动者尽早获得职业病鉴定结果，我们不能说劳动者能通过这些程序的规定很快拿到鉴定结果，但至少给他们指明了一条怎样获得职业病鉴定结果的路。

劳动者权利主体地位强调不够

    主持人：你刚才谈到了新法的很多进步，但同时我们也注意到这样一些声音，比如说有人认为应该设立职业病防治基金以解决历史遗留问题，但这种呼声没有得到回应。你怎么看这方面的问题？

    叶明欣：前面讲了新法的很多进步，但同时我们觉得，本次立法还是留下了遗憾:劳动者的权利主体地位没有得到充分体现。传统的行政监管模式如果缺乏劳动者的有效参与，制度设计再完美，实施效果也会打折扣。

   首先，对用人单位多种违反职业病防治义务的行为，例如作业场所职业危害因素超标，不提供防护用品等，仅有行政处罚，劳动者没有能力和动力制约这些违法行为。

    《劳动合同法》中对不签订书面劳动合同施以双倍工资惩罚性赔偿的规定，有力地促进了劳动者的维权，进而提高了劳动合同的签订率。因为这一做法只给违法单位加重负担，不影响守法的用人单位，同时会为劳动者带来利益。但在职业病防治领域，缺乏劳动者对违法单位主张惩罚性赔偿的机制，劳动者没有诉讼途径来制约用人单位的违法行为，也没有额外的收益作为动力来约束用人单位的违法行为，难以形成微观层面的有效监管。

    其次，劳动者对职业卫生监管部门的权利缺失。法律规定监管部门接到劳动者的相关举报“应该及时处理”，但是这个东西没有法律效力，监管部门不履行职责或玩忽职守不去调查，劳动者没有办法说你行政不作为，因为他没有权利让你必须到现场去。这导致劳动者缺乏行政诉讼等手段来督促监管部门积极作为，实践中可能会流于形式。

    与严峻的职业病防治形势相比较，此次修法力度与现实需要还有不小的差距，正如人大法工委一位内部人士的评价，“由于多种因素的制约，修法没能一步到位。”

历史遗留问题解决仍需进一步推动

    主持人：我举一个比较实际的例子，比如像围场的尘肺病人郭海良，他获得的一次性工伤赔偿早就花光了，现在躺在病床上急需得到救治的钱。新法能不能帮到他？或者说对现实存在的职业病人，新法能对他们产生哪些影响？

    叶明欣：新法对职业病人的影响，可以分成几个层次。第一个层次就是那些还在奔波想获得一纸职业病诊断书的人，新法出来对他们有帮助，至少开胸验肺的可能性几乎不存在了。

    对于那些已经拿到职业病诊断书的人，我觉得新法对他们的影响不大。他们的权利主要通过获得工伤保险赔偿实现，或者走国家规定的工伤保险赔偿新型支付程序。

    这里面也存在一个很大的问题：这需要很大一笔资金，工伤保险基金可能完全满足不了现实需要。这个问题，新修改的职业病防治法解决不了，还是要放在《工伤管理条例》现金支付落实当中来做。

    对那些不太可能拿到职业病诊断书的人，比如说用人单位不存在了，劳动关系完全无法确定的职业病人，新法要求各地方政府根据各自的实践经验，纳入民政体系内予以救治，这一个宣告性的救济途径，没有多大的实际效果。目前来看，地方政府一是缺乏这方面的资金，二是缺乏这方面的动力，冰冻三尺非一日之寒，这些人不太可能获得足够的救治资金。

    这就是我们最早提出应该在工伤保险基金里再建立一个专门的国家层面的职业病救治基金的初衷，只有国家层面出钱统一规范，各级地方才有动力，但这方面的意见未得到采纳。

    新法更多的是向后看，监管加强、预防加强、诊断加强，对于历史遗留问题，回应得不够，还有待进一步推动。（拾年）

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