——美加职业安全健康合作项目考察团

2013年9月16日

按照中美职业健康合作项目计划，2013年7月12日至21日，在总局国际合作司、国际交流合作中心精心组织安排下，国家安全监管总局职业健康司司长高世民率团一行10人对美国、加拿大的职业卫生监管和企业职业卫生情况进行了考察。本次考察的主要目的，一是考察美国、加拿大职业卫生监管情况，重点考察职业卫生法规标准情况;二是考察美国企业职业卫生情况，重点考察水泥生产企业防尘情况和喷涂企业防毒情况。

一、考察基本情况

在美期间，代表团拜访了美国劳工部职业安全健康局(OSHA)，听取了OSHA法律标准司司长及有关专家关于美国职业卫生法规标准制定的介绍，并就职业卫生监管、职业卫生培训等问题进行了交流。听取了美国水泥协会的专家就水泥生产过程中的职业危害防治情况介绍并进行了交流。参观了TXI河畔水泥公司(CRESTMORE)和FISHER喷漆公司，并与两家企业管理和技术人员进行了相关技术交流。

在加拿大期间，代表团考察了加拿大安大略省工作场所职业安全健康与预防技术服务协会(WSPS)，协会有关负责人介绍了其为政府和企业提供职业卫生技术服务情况。考察了卑诗省劳动安全局(WorkSafeBC)，听取了加拿大职业卫生监管工作情况及卑诗省劳动安全局业务开展情况介绍。

(一)考察美国劳工部职业安全与健康监察局(OSHA)情况

美国联邦职业安全与健康监察局是依据1970年《职业安全与健康法》于1971年4月成立，经过40多年努力，职业安全与健康监察局在控制和减少职业危害方面积累了丰富经验，在美国具有重要影响。职业安全与健康监察局隶属于劳工部，为联邦政府监察管理机构，主要职能是保障美国除矿山以外的从业人员的人身安全与健康(矿山安全与健康由矿山安全与健康监察局负责)，英文简称OSHA。

美国国会授予OSHA的基本职责：制定和强制执行职业安全与健康法律、法规和相关政策;监督、检查职业安全与健康法律、法规的实施情况;监督各州职业安全与健康项目的执行情况;要求雇主保存与工作有关的事故、伤病记录;就雇员对工作场所、工作环境等方面存在问题的投诉进行调查;对发生在工作场所的事故进行调查处理;监督检查工作场所、工作环境方面存在的危及人身安全与健康方面的问题;编制联邦职业安全与健康活动年度报告;起草与颁布职业安全与健康监察标准;组织与实施职业安全与健康技术培训、教育、宣传、推广活动等。以最大限度地保障除矿山以外的从业人员的安全与健康。

OSHA组织机构：职业安全与健康监察局总部设在华盛顿D.C，其下设置有10个地区职业安全与健康监察办事处和85个小区办事处。局长由负责职业安全与健康业务的劳工部助理部长兼任，目前全局拥有2200名监察员，负责监察的工作场所达800多万个，1.3亿就业人员。

OSHA职业安全健康监管方式：美国联邦职业安全健康局监管是采取垂直监察和委托监察相结合的方式。垂直监察主要由分布在全国的10个地区职业安全与健康监察办事处和85个小区办事处直接进行监察管理。委托监管则由联邦职业安全健康监察局批准和资助州计划的方式委托州进行监管，联邦职业安全健康监察局则负责州计划的审批、监督和评估。

(二)考察美国企业情况

1.考察txi河畔水泥公司(CRESTMORE)

美国txi河畔水泥公司(CRESTMORE)是txi位于加州洛杉矶市的一家水泥生产企业，该公司通过采用全自动装袋机、在装袋口安装除尘罩等措施很好地解决水泥装袋环节的粉尘问题，同时,公司使用内覆薄膜包装袋以及多袋集中二次包装等措施解决了水泥装袋后以及运输过程中的扬尘问题。

2.考察费希尔(FISHER) 喷漆公司

费希尔(FISHER)是世界上最大的专业从事喷漆作业的公司，经公司喷涂的控制阀门、控制仪表、调压阀、软件系统以及过程管理方案遍布世界各地，是财富500强艾默生电气的一个分部。费希尔自1984年就开始了其在中国的阀门业务，已成为中国控制阀门最主要的供应商，它在中国石化、炼油、电力、冶金、造纸、制药、电子等工业领域参与了大量重大工程项目的建设。Fisher喷漆公司采用密闭、负压抽气和操作人员佩戴全面罩长管呼吸器等措施，有效解决了喷漆操作人员接触化学毒物的问题。

(三)考察加拿大职业卫生监管工作情况

1.考察安大略省工作场所职业安全健康与预防技术服务协会(WSPS)

安大略省有3个不同的机构负责职业安全健康预防工作。一是安大略省工作场所职业安全健康和保险委员会，该委员会组建于1915年，是政府通过法律强制建立的机构，同时履行工人赔偿委员会(简称WCBs)的职责。二是安大略省劳工部，是政府组成部门，主要负责劳动保护、职业安全健康方面法律法规的制定和执行，对违反联邦和州法律的违法行为实施制裁。三是安大略省工作场所职业安全健康与预防技术服务协会，该协会是在平等自愿的基础上为企业提供职业安全健康咨询、培训的机构，协会内设员工咨询委员会，委员会下设若干小组，每个小组负责15家企业。小组到企业实地考察并听取企业及员工的意见与建议，并反馈给委员会，由委员会制作一套涵盖9个方面的400多个课程文件，从教育培训手册到音频和视频产品等，放在其网站上，供企业员工在线学习。为开展更好的职业安全卫生培训教育，工作场所职业安全健康与预防技术服务协会为企业提供的面对面的培训教育方式主要有3种：到企业实地培训;邀请企业员工到协会的培训基地培训;组织大型研讨会进行培训。

2.考察卑诗省劳动安全局(WorkSafeBC)

卑诗省劳动安全局简介：卑诗省劳动安全局是一个法定机构，是卑诗省受理工人赔偿保险的唯一承保机构，负责受理工人提出的所有赔偿诉求，是职业安全与健康的法规标准制定者，也是职业安全与健康的监督检查与事故调查处理机构，又是职业安全和健康的宣传机构。劳动安全局运营资金全部来自雇主支付的保险费，工人不需直接支付工伤保险费，政府不向劳动安全局提供额外拨款。

卑诗省劳动安全局预防工作内容：分享知识和行业信息，向雇主和行业协会发布预防信息，对遵纪守法情况进行监督，对严重事故展开调查，教育和咨询。

代表团本次考察的加拿大2个机构都重视对中国的宣传工作，2个机构的网站均有中文网页，安大略省工作场所职业安全健康与预防技术服务协会(WSPS)的网址是：www.wsps.ca，卑诗省劳动安全局(WorkSafeBC)的网址是www.worksafebc.com。

二、考察的主要收获与体会

这次到美国、加拿大考察，使我们对这两个国家职业卫生监管情况有了初步的了解，了解到一些好的做法，有些经验和做法值得我们借鉴。总的来说，美国、加拿大两国职业卫生水平比较高，主要体现在：职业卫生法规标准较健全，监管方式有效，监管人员专业素质好，职业卫生服务技术体系(包括非政府机构)健全，职业病防治技术先进适用，企业高度重视员工安全健康等方面。

(一) 职业卫生法规标准比较健全

1970年，美国联邦政府《职业安全与健康法》出台伊始，美国职业安全与健康监察局便依据该法案，制定了更具体的相关法规和标准。随着社会、经济、科学技术的不断发展，一些新的职业安全与健康法规标准陆续出台以更好地保护职工的安全和健康。同时，美国联邦政府也对已有的法规标准不断进行修改和完善，这些法规标准的制修订与增补常常取决于事故调查结果及其对职业健康危害的程度。经过40年的实践，美国已经建立了完备的职业卫生监管法律法规标准体系，有效地保障了劳动者的职业安全与健康。

加拿大职业安全健康法规体系比较完善,无论是联邦还是省(州)都建立起了一套严密而又责任明确的工作场所伤害预防责任体系。作为职业安全健康体系的基础，责任体系被写进加拿大联邦和各省(州)的法律,这一完善的责任体系，有力地推进了加拿大工作场所职业危害预防工作的开展。

(二)实行严格执法、分类监管、跟踪检查等有效的监管方式

在美国，联邦政府出台的各项职业卫生法规标准都能够得到很好的落实，这得益于美国职业安全与健康局监察员的严格执法。对职业卫生违法行为的行政处罚主要是针对雇主的，对于雇主的违法行为，视其情节轻重处以若干罚款或刑事处罚。

在加拿大，健康与安全专职官员有权随时进入工作现场监督检查，或对导致严重工伤或死亡的事故展开调查。他们有权终止工作现场的部分或全部运营，有权建议行政处罚，有权提起司法诉讼，对于违法的雇主，健康与安全专职官员可以根据规定和实际情况，授权开具违规罚款单，罚金可高达10万到100万加元(约合人民币60万到600万元)。同时，加拿大在职业安全健康法律中引入了刑事犯罪条文，相关责任人可能受到刑事责任追究而被送进监狱,这个刑事责任条文适用于加拿大全国，以免发生职业伤害事故的企业雇主逃到其他省而无法受到法律制裁。

在美国，为了执行安全与健康法规标准，OSHA监察人员要对各种工作场所进行监察。由于职业安全与健康法所涉及到的工作场所有800多万个，不可能全面即时进行监察，情况最严重的应首先予以考虑。因此，OSHA制定了一个优先监察顺序计划，按照紧急危险、灾难性事件或死亡事故、雇员提出申诉、其它参考信息源得出的监察目标的顺序对企业实行监察，优先监察的是那些特殊的具有高危害性的对健康有损害的工业企业。这些工业企业是根据死亡、伤害或患病率以及雇员暴露在有毒物质中等情况选定的。对于监察中发现的问题，监察人员对雇主实施跟踪检查，如果雇主未能纠正这种违法行为，安全与健康监察员可通知雇主必须纠正，如果这种违法继续下去，则将加重处罚。OSHA高度重视监察中的保密工作，除了个别情况外，上述监察行动都不事先通知被监察方。如果某人将OSHA的监察行动透露给雇主，将会受到高达1000美元罚金或6个月监禁的处罚。

加拿大政府向企业派遣监察员对工作场所安全健康工作情况进行检查。法律赋予了监察员一定的权力：事前不需要打招呼就可以定期或不定期地到企业进行工作场所安全健康检查，并与企业安全健康委员会交流，业主不能拒绝;有权检查任何一个工作场所及设施设备;有权调阅职业安全健康工作记录、报告和数据;有权为测试相关设施设备的完好程度而带走相应的样品;有权与员工自由对话，测试员工是否掌握相关职业安全健康知识和操作方法。一旦发现问题，监察员可以立即停止相关区域的作业，直至问题得到解决。

(三)职业卫生宣传教育培训工作至关重要

做好职业安全健康预防工作，关键在于实施综合的员工安全健康教育培训，提高员工操作技能和安全素质，真正实现“预防伤害”和“拒绝伤害”。在这方面,加拿大的很多做法值得我们学习借鉴，加拿大各级政府、各类行业机构和专业团体组织利用各种资源和有效手段，开发出了大量浅显易懂(图文并茂)、实用工具型(针对真实问题，以应用手册、表格为主)、免费或低费的职业卫生与安全信息和培训资源。这其中包括根据实际需要开发的网站和培训材料。这些网站丰富的视频资料能够很好地指导工人的安全操作行为。加拿大省、市级政府还持久开展“公众知识运动”，把普及职业卫生安全常识与预防工作场所安全事故的经验交流相结合, 提升全民安全与职业卫生意识。

(四)美加企业职业病防治技术和管理经验值得学习借鉴

水泥生产企业装袋环节的防尘问题和喷涂企业喷漆环节的防毒问题是困扰我国很多企业的一大难题，严重危害劳动者的职业安全健康。本次考察的两家企业都很好地解决了这些问题，从技术角度看，这并不是一个很难解决的问题，在我国也完全能够做到，关键问题是企业对这些问题是不是高度重视，能够投入一定的人力和物力来解决问题，真正把保护劳动者的职业安全健康落实到实处。

三、建议

通过与美国劳工部职业安全与健康监察局、加拿大卑诗省劳动安全局和安大略省工作场所职业安全健康与预防技术服务协会等政府机构、协会组织，以及有关企业的广泛交流、考察，结合我国职业卫生工作实际，提出以下建议：

(一)加强职业卫生法规标准建设，构建完善的职业卫生法规标准体系

尽管近年来我国出台了一系列职业卫生法律法规规章和标准，初步形成了我国职业卫生监管法规标准体系，有力地推动了我国职业卫生监管和职业病防治工作，但是与美国、加拿大等国家的职业卫生法规标准体系相比较，我们还存在很大的差距，突出表现在：一是一些职业病危害严重的行业领域还缺少具体的法规规章和标准;二是现行的一些法规标准脱离实际，实用性和可行性差，存在着看不懂、不会用，甚至不能用的问题;三是一些标准发布后束之高阁，使用者获取渠道不畅，缺少有效宣贯。这就要求我们必须加快法规规章和标准建设的步伐，制修订一批看得懂、用得上的职业卫生法规规章和标准，进一步构建完善的职业卫生法规标准体系。同时，法规标准批准部门有义务将制修订的标准通过政府网站等多种渠道及时发布出去，畅通使用者获取渠道，法规标准制定部门要加大对制修订法规标准的宣贯工作，让监管人员、企业和劳动者能够了解和掌握这些法规标准，从而自觉执行法规标准。

(二)开展全国职业危害企业摸底调查工作，推进企业分级分类监管

我国职业病危害企业众多，涉及矿山开采、选矿加工、冶金有色、建材生产、机械加工、建筑施工、船舶修造、轻工、纺织、化工、电子等多个行业领域。但是目前全国各级职业卫生安全监管人员只有5000余人，要想对数量庞大的存在职业病危害的企业实现全面监管是不现实的，也是不科学的。因此，总局应争取一定的项目资金，借鉴人口普查方式，设计一套方案和表格，在职业病危害申报工作的基础上，进一步摸清存在职业病危害企业的数量、类型、分布区域等等，以将有限的职业卫生监管力量集中用在对职业病危害严重企业的监管上，提高监管效率，实现科学监管，有效监管。

(三)切实做好职业卫生宣传教育培训工作，提高企业的职业卫生管理水平和劳动者的自我保护意识

充分发挥地方政府、中介组织和企业的各自优势，调动各方面的资源，推动做好职业卫生宣传教育培训工作。采取传统宣传教育培训与网络媒体新技术结合等多种形式，加强对职业卫生法律法规规章标准及职业卫生基础知识的宣贯力度，强化对企业各级管理人员和接触职业病危害劳动者的培训，提高企业的职业病防治水平，提高劳动者的自我保护意识和维权意识。

(四)进一步完善职业卫生技术服务体系，更好地发挥行业协会和中介组织的作用

美国、加拿大等国家在职业卫生监管和职业病防治工作中十分重视发挥行业协会和中介组织的作用，我们应借鉴这方面的成功经验和有益做法，发展壮大职业卫生技术服务机构、加强职业卫生专家队伍建设、组建职业卫生行业协会，更好地发挥他们在职业卫生宣传、培训、咨询、检查、审查等方面的作用。

要按照《工伤保险条例》的规定，推动国务院人社部门抓紧牵头起草工伤预防费用的提取比例、使用和管理的具体办法，进一步保障工伤(包含职业病)预防的宣传、培训等费用，为中介机构开展职业卫生服务工作提供经费支持。

(五)加强职业卫生监管队伍建设，进一步提高队伍专业化水平

美国、加拿大等国家职业卫生监管队伍整体素质较高，专业能力强，执法手段和设备先进，我们应加以学习借鉴，把好职业卫生监管人员入口关，进一步提高职业卫生监管队伍的专业化水平。制定职业卫生监管人员执法装备配备标准，提高执法装备水平，保证科学公正执法和监管人员自身健康。

(六)加强企业间的技术交流与合作，提升我国企业职业病防治技术和管理水平

美国、加拿大等国家在职业病防治技术和管理方面有很多经验和做法值得我们学习借鉴，本次代表团考察的水泥生产企业装袋环节的防尘技术和FISHER公司喷涂企业喷漆环节的防毒技术及其管理经验都是值得我国有关企业学习借鉴的，因此，我们要积极推动和加强我国企业与美国、加拿大企业间的职业病防治和管理方面的技术交流与合作，进一步提升我国企业的职业病防治技术水平和管理能力。

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